河南省分类指导县域城乡融合 扎实推进乡村全面振兴

当下，我国正处于全面建设社会主义现代化(xiàndàihuà)国家的(de)进程中，最艰巨最繁重的任务是实现(shíxiàn)农业农村现代化，关键之举在于扎实推进乡村(xiāngcūn)全面振兴，重塑工农互促、城乡(chéngxiāng)互补、协调发展、共同繁荣的新型(xīnxíng)工农城乡关系。城乡融合发展是扎实推进乡村全面振兴的重要路径，县域(xiànyù)作为城乡融合发展的重要载体，县域城乡融合发展的好坏攸关乡村全面振兴的成败。河南省地域辽阔，县域差异较大，如何在实践中(zàishíjiànzhōng)分类指导县域城乡融合发展，进而扎实推进乡村全面振兴，多数(duōshù)县域都没有成熟思路。因此，研究河南省分类指导县域城乡融合发展问题意义重大。 一、河南省县域城乡融合发展面临巨大(jùdà)契机 一是河南省城镇化的快速发展为城乡融合发展提供了有效(yǒuxiào)支撑(zhīchēng)。河南省2024年常住人口城镇化率达到59.22%，比2014年增加(zēngjiā)14个百分点。全省县域(xiànyù)城镇面积大大增加，县域居民生活(shēnghuó)质量大大提高。二是城乡经济稳定增长为城乡融合发展创造了有利条件。近几年，河南省发展速度快，经济增势良好。食品加工、有色金属、化工等制造业支撑作用显著发挥，胖东来、蜜雪冰城等服务业异军突起，农业新(xīn)质生产力发展迅速(xùnsù)，推动了县域城乡融合快速发展。三是农村(nóngcūn)基础设施和公共服务(gōnggòngfúwù)的日趋完善为城乡融合发展奠定了坚实基础。河南省着力打造“四好农村路”。2024年，全省农村集中供水率达到94%，农村能源革命(gémìng)试点初见成效，全省乡镇和行政村体育健身设施实现全覆盖。农村教育、医疗卫生、社会保障的待遇逐步提高(zhúbùtígāo)。四是(sìshì)农村人居环境的持续(chíxù)改善为城乡融合发展注入了新动能。近几年河南省以先导区为抓手分类推进乡村建设，乡村生态环境实现历史性跨越，“银发经济”成为乡村振兴(zhènxīng)新动能。 二、河南省县域城乡融合发展受到一定(yídìng)瓶颈制约 近几年河南省(hénánshěng)县域(xiànyù)城乡(chéngxiāng)融合发展取得了突飞猛进的成效，但是仍受到一些瓶颈(píngjǐng)的制约：一是中央、省、市三级政府的城乡融合政策(zhèngcè)没有突出县域的差异性，例如新型城镇化、乡村全面振兴、县域经济等政策一刀切。二是城乡生产要素分配(fēnpèi)失衡，影响城乡融合发展质量。农村(nóngcūn)闲置宅基地的盘活利用受政策制约较大，要素配置的“虹吸效应”导致乡村发展长期处于“失血”状态(zhuàngtài)。三是(sānshì)城乡公共服务供给不均衡，影响城乡融合发展效益。目前河南省农村公共服务仍存在覆盖面窄、标准低的问题。四是县域产业发展不足，影响工业反哺农业和以城带乡能力。五是新型农村集体经济相对滞后(zhìhòu)，严重影响农村公共福利的提升。 三、分类指导河南省城乡融合发展(fāzhǎn)的逻辑框架 城乡融合的(de)理论基础(jīchǔ)是马克思的城乡关系辩证理论，基于该理论，再融合现代系统论思维，结合我党提出的“两山”理念、新型城镇化和中国式现代化理论，可以得到县域城乡融合发展(fāzhǎn)的内涵：在一个(yígè)县级单位(dānwèi)范围内，以人口、土地和资金等要素为主体支撑，城乡空间系统、经济系统、社会系统和生态系统等多(duō)个系统之间互联互通、互补互融，是一个多层次、多要素双向流动的复杂过程。实践中需立足县域全域统筹视角，强化(qiánghuà)城乡地域(dìyù)联动，聚焦要素配置优化与体制机制创新，促进资源在县域范围内高效流动与整合，最终构建城乡共生(gòngshēng)共荣、协同增效的区域发展共同体。 基于中国式现代化背景，通过横向层级递进与纵向要素交互的(de)双向耦合，本研究构建了“要素定量定性分析——城乡融合(rónghé)程度评估(pínggū)——不同发展类型适配”的分类推进县域城乡融合发展评价指标体系。 在(zài)横向层级递进上，将城乡(chéngxiāng)融合(rónghé)的指标层划分为经济融合、社会融合、生态融合和空间融合四个维度，通过“四融合”推动城乡融合的“四度”：经济融合驱动城乡收入共同富裕度、社会融合支撑城乡公共服务(gōnggòngfúwù)便利(biànlì)度、生态融合推动城乡人居环境舒适度，形成三维定量驱动模型，依托区域地形与区位差异等定性指标促进(cùjìn)城乡地理空间的协同度。 在纵向要素交互上，城乡经济(chéngxiāngjīngjì)(jīngjì)融合、社会融合、生态融合之间相互影响(xiānghùyǐngxiǎng)，经济融合通过提升县域产业效率和增加人均收入推动城乡公共服务需求扩张，社会融合通过城乡公共服务均等化为经济融合提供很好的社会支撑；经济融合通过产业绿色转型提升城乡生态治理效能，而(ér)生态融合通过优化城乡人居环境质量，进而吸引人才集聚与(yǔ)产业投资；经济融合、社会融合、生态融合均受地形(dìxíng)与区位(qūwèi)条件的制约，但又作用于地形与区位条件，多个要素共同塑造城乡空间格局。 这种(zhèzhǒng)双向耦合机制表明，县域城乡融合(rónghé)发展需同时兼顾要素(yàosù)间的正向反馈与约束条件，不同类型的县域需要因地制宜地推动城乡融合发展，形成各具特色(gèjùtèsè)、优势互补、高质量发展的新型工农城乡关系，为实现中国式现代化奠定坚实基础。 基于以上逻辑(luójí)，本研究构建了科学的“河南省县域城乡融合发展(fāzhǎn)水平评价指标(zhǐbiāo)体系”，包括2个(gè)一级指标、4个二级指标、21个三级指标。一级指标包含定量指标和定性指标，二级指标聚焦经济、社会、生态、空间四大城乡融合领域，形成“四位一体”综合评价体系。 四、河南省县域城乡(chéngxiāng)融合的总体特征 借助河南省县域城乡融合(rónghé)发展(fāzhǎn)水平评价指标体系，对2019年(nián)—2023年河南省102个县进行计算，通过熵值法可以得到河南各县域城乡融合的整体评价，运用耦合函数与协调(xiétiáo)函数可以得到城乡融合内部经济、社会、生态等各子系统的耦合协调度，综合(zōnghé)可以得到河南省县域城乡融合的总体特征： 第一，目前河南省县域(xiànyù)城乡融合发展整体水平较(jiào)低，呈逐年上升趋势。第二，空间上呈现明显的(de)区域梯度差异，表现为“中部强、西部和北部其次、东部和南部较弱”的空间格局。第三(dìsān)，多数县域的城乡融合呈现出(chū)经济、社会、生态等子系统不(bù)协调的显著特征。不仅城乡融合度低的县域不协调，连城乡融合度高的县域也有(yǒu)偏科现象。第四，各县城乡融合排名呈现多样化(duōyànghuà)波动。多数县域排名存在(zài)小幅波动，部分县市呈现出显著的上升、下降或剧烈震荡趋势。排名相对稳定的县包括郑州市、焦作市、许昌市等核心城市周边(zhōubiān)县域；波动幅度大的县域，比如浚县、安阳县、息县，集中在传统农业区，反映(fǎnyìng)出产业结构单一导致的抗风险能力薄弱(bóruò)、县域经济发展持续性不足等问题；排名持续提升的县主要集中在产业转型(zhuǎnxíng)较快的地区。比如栾川县、沁阳市、临颍县，这类地区多受益于产业转型升级或特色农业发展，显示出强劲的增长动能；排名持续下滑的县，比如鲁山县、博爱县、睢县，这些(zhèxiē)县域普遍面临传统重工业或资源型产业衰退、人口外流等结构性(jiégòuxìng)问题。 总体而言，河南省县域城乡融合发展(fāzhǎn)呈现“中心稳、边缘弱、转型快、传统滞”的格局，各区域城乡融合发展水平不平衡问题仍然(réngrán)突出。因此(yīncǐ)，对各县域城乡融合发展进行分类指导迫在眉睫。 五、河南省县域城乡融合类型(lèixíng)划分 综合(zōnghé)县域城乡融合度的整体评价和耦合协调度，可以把河南省县域分为三大类六小类，分别是：中心(zhōngxīn)城市带动型(xíng)（稳定(wěndìng)协调型、波动上升型）、地级城市依附型（稳定不协调型、波动上升型）、城乡特色发展型（稳定不协调型、波动上升型）。 第一类是中心城市带动型(xíng)(xíng)。共18个县，占比17.65%，城乡融合水平较高，多为国家中心城市郑州(zhèngzhōu)周边的县或地区中心城市带动的经济发达县。其中稳定协调(xiétiáo)型有11个，巩义市(gǒngyìshì)、荥阳市、舞钢市等；波动上升(shàngshēng)型有7个，分别是中牟县、栾川县、新乡县等。这(zhè)类县域借着良好的区位优势，依托国家中心城市郑州的经济辐射与要素虹吸效应，通过承接中心城市的产业转移与人口外溢，形成了以制造业、现代服务业为主导的产业体系。在基础设施互联互通、公共服务共建共享等方面(fāngmiàn)具有先天优势。城乡经济比较发达，各方面的城乡融合基本达到协调。然而，此类县域的城乡融合发展(fāzhǎn)亦面临(miànlín)多重(duōzhòng)挑战。首先，要素虹吸效应导致乡村“空心化”加剧(jiājù)，乡村人口结构失衡导致农业劳动力老龄化、土地撂荒现象突出。其次，公共服务资源配置呈现(chéngxiàn)“圈层分化”特征，郑州都市圈核心区与边缘县域在教育、医疗资源分配上存在显著梯度差。最后，土地利用效率低下问题(wèntí)亟待解决，部分(bùfèn)县域城乡建设用地比例失调，工业用地占比较高，而农业设施用地占比较低，制约了现代农业规模化发展。 第二类是地级城市辐射型县域。共26个县，占比25.49%，城乡融合度中等，通常为豫西、豫东南地级市(dìjíshì)(dìjíshì)的卫星城或邻近(línjìn)区域的农业大县，如商丘、南阳(nányáng)、周口、驻马店下辖县域，依托地级市的产业协作(xiézuò)与交通联结推动了(le)城乡融合发展，通过出台新型城镇化政策加强(jiāqiáng)城乡之间的经济联系和资源共享(zīyuángòngxiǎng)，实现城乡联动发展。然而，此类县域的城乡融合发展仍受制于地级市的资源分配格局。首先，地级市对高端要素的垄断(lǒngduàn)导致县域产业同质化竞争严重。其次，基础设施互联互通水平不足(bùzú)，部分县域与地级市之间的快速交通网络尚未贯通，物流成本比较高。最后，公共服务供给能力薄弱，县域内三甲医院、优质中小学等资源稀缺。 第三类是(shì)城乡(chéngxiāng)特色发展型。该类县域(xiànyù)(xiànyù)最多，共58个，占比56.86%。城乡融合度相对滞后，主要是一些脱贫摘帽县或农业(nóngyè)大县，农业特色突出，例如安阳县、封丘县、息县(xīxiàn)等。距离地级市较远，难以纳入都市圈并接受辐射，相对独立地发展，此类县域的城乡融合发展面临自身经济实力薄弱、资源依赖性强、抗风险能力弱等诸多矛盾。县城缺乏支柱产业，特色产业(tèsèchǎnyè)附加值提升困难，对农村带动能力不足。生态保护与经济发展的平衡难度加大，部分(bùfèn)山区县域环保投入占比较大，生态修复成本较大。 六、分类指导河南省县域城乡融合(rónghé)发展的对策 总体思路：以分类指导、因地制宜为理念，构建县域城乡(chéngxiāng)融合动态评估体系，根据评估结果及时调整县域分类名单，对进步显著的县域给予奖励；完善(wánshàn)(wánshàn)城乡规划布局，促进城乡空间融合；完善城乡规划布局，促进城乡空间融合；破除制度约束，加大(jiādà)生产要素(yàosù)融合力度；完善公共服务，实现城乡基本保障均等化；加强生态(shēngtài)治理，共创可持续发展的生态融合；完善县域协作利益共享与风险分担机制(jīzhì)，建立县域“飞地经济”利益分配机制，完善县域生态补偿横向转移支付制度。 对于不同类型的县域城乡(chéngxiāng)融合发展的对策如下： 第一，中心城市带动型县域(xiànyù)——以加快要素(yàosù)城乡双向流动的体制机制创新为重点 这类县域城乡融合(rónghé)水平较高，因此要提升城乡融合的高质量发展水平，以加快要素城乡双向流动为重点进行体制(tǐzhì)机制创新，优化资源(zīyuán)在城乡之间的配置，实现多维的城乡融合。 一是构建要素流动补偿机制，缓解虹吸效应。针对此类(cǐlèi)县域面临的要素单向流失问题，建议建立“郑州(zhèngzhōu)(zhèngzhōu)都市圈要素流动补偿基金”，由省级财政每年拨付专项资金，对因产业转移导致税收下滑的县域进行补贴(bǔtiē)。探索“飞地经济(jīngjì)”模式，允许县域在郑州都市圈内(quānnèi)设立“反向飞地”，将总部经济、研发中心留在县域，生产基地布局郑州，实现税收分成。二是推进产业协同与园区共建。针对此类县域产业同质化竞争的问题，建议成立(chénglì)郑州都市圈城乡融合县域领导小组并由其牵头编制《都市圈产业协同发展规划》，明确各(gè)县域产业定位。 第二(dìèr)，地级城市(chéngshì)依附型县域——以优质公共服务均等化和基础设施片区化为突破口 该类县域城乡(chéngxiāng)融合水平中等，需要以(yǐ)优质公共服务均等化为突破口提高城乡融合的(de)水平，加强和地级城市的多方面联系，以“片区化”建设为理念规划基础设施。 一是建立城乡优质(yōuzhì)(yōuzhì)公共服务(gōnggòngfúwù)标准化体系。建议由省政府主导制定标准，建立“标准达标率—财政奖补(jiǎngbǔ)”挂钩机制，对达标县域(xiànyù)给予奖励，未达标县域暂停新增建设用地审批。二是创新跨区域公共服务供给模式。推动优质教育资源跨县域共享，推行“医联体+远程诊断优质模式”，由三甲医院对口帮扶(bāngfú)县域医院。二是基础(jīchǔ)设施建设要“规划引领，设计先行”。充分发挥农村基层组织和乡村居民的主体作用，以自然禀赋为(wèi)基础，以产业布局为纽带，以乡村居民需求为根本，以村庄(cūnzhuāng)为基础单元，以“片区化”建设为理念，推进基础设施和公共服务设施规划与村庄建设、产业发展、生态(shēngtài)涵养等规划多规合一，优化三生格局。 第三，城乡特色发展型县域(xiànyù)——以县域特色产业培育和新型农村集体经济繁荣为(wèi)核心 该类县域城乡融合水平较低，当务之急是以县域特色产业培育为(wèi)核心，充分发挥(chōngfènfāhuī)村集体的作用，构建科学(kēxué)的利益连结机制，以激励投资方和农民。 一是构建县域(xiànyù)(xiànyù)特色产业培育机制。建议由省级财政统筹设立100亿元(yìyuán)县域特色产业发展基金(jījīn)。对具备特色资源禀赋的(de)县域，通过基金参股龙头企业、建设(jiànshè)冷链物流基地、举办特色产品展销会等方式提升产品附加值。对文旅资源丰富的县域，充分发挥村集体的作用，构建科学的“景区带村”利益联结机制，确保村集体和农民分红比例(bǐlì)不低于60%，繁荣新型农村集体经济。二是大力发展(dàlìfāzhǎn)新型农村集体经济。这类县域多位于粮食主产区，因此要以农村集体经济组织开展土地规模化经营为重点，充分发挥村集体的自主性和主动性，积极探索自主经营、托管经营、租赁经营等多种经营方式，繁荣农村集体经济。三是构建跨(kuà)区域的县域生态保护补偿长效机制(zhǎngxiàojīzhì)，对丹江口库区上游县域、黄河滩区县域等生态功能区(gōngnéngqū)的县域给予横向补偿。 【作者(zuòzhě)：刘宁、俞洋、乔宇 单位：河南农业大学 本文系2024年河南省哲学社会科学(shèhuìkēxué)决策咨询项目(xiàngmù)《河南坚持城乡融合发展 扎实推进(tuījìn)乡村全面振兴研究》（2024JC058）阶段性研究成果 】